Assistenza agli alunni disabili: lo Stato deve garantire i finanziamenti (sentenza C. Costit.le n.83/2019 )

Assistenza agli alunni disabili: lo Stato deve garantire i finanziamenti (sentenza C. Costit.le n.83/2019 )

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 83 del 11 aprile 2019 ha stabilito che lo Stato è obbligato a reperire i fondi per l’assistenza agli alunni disabili.

Il finanziamento pluriennale del fondo regionale per l’assistenza agli alunni con disabilità deve essere sempre garantito dallo Stato poiché strumentale all’erogazione di servizi che attengono al nucleo essenziale dei loro diritti.

Quindi, il diritto all’istruzione delle persone con disabilità è un diritto fondamentale che va sempre garantito, così come va sempre garantita l’effettiva fruibilità di tale diritto.

Il caso

La Regione Veneto ha sollevato la questione di legittimità costituzionale impugnando numerose disposizioni della legge n. 205 del 27 dicembre 2017 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) poiché, secondo la Regione, le disposizioni:

  • prevedono un mero finanziamento una tantum, limitato all’anno 2018, per far fronte alle funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali di cui all’art. 13, co. 3, della Legge 104/92 e ai servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per i medesimi alunni. Il limitato orizzonte temporale del finanziamento non consentirebbe una programmazione stabile del servizio a favore degli alunni con disabilità, facendo venir meno la certezza della proiezione pluriennale del finanziamento. Ciò perfezionerebbe una violazione degli artt. 38, co 3 e 4, della Costituzione, oltre che l’art. 119, co 4, Cost., nella parte in cui sancisce il principio del finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali, nonché l’art. 97 Cost., che pone il principio del buon andamento della pubblica amministrazione. La Regione ricorrente reputa altresì che tali violazioni si ripercuotano sulla competenza legislativa regionale in materia di assistenza sociale (art. 117, co 3 e 4 della Cost) dal momento che la legislazione regionale, in assenza della stabilità del contributo, non è in grado di disciplinare adeguatamente la materia; parimenti, le suddette violazioni si rifletterebbero anche sulla competenza amministrativa (art. 118 Cost.) in quanto, in assenza di una programmazione pluriennale, le funzioni amministrative regionali non potrebbero essere efficacemente organizzate.
  • l’entità delle somme stanziate coprirebbe solo la metà del fabbisogno riscontrato a livello nazionale dal Governo. Nello specifico, la difesa regionale osserva che le disposizioni impugnate si pongono in contrasto con quanto statuito da questa Corte nella sentenza n. 205 del 2016, che ha posto a carico dello Stato un vincolo di riassegnazione delle somme già spettanti alle Province a favore degli enti subentranti nell’esercizio delle stesse funzioni.

La Corte Costituzione ritiene non fondate le questioni sollevate dalla Regione Veneto, chiarendo innanzi tutto che la sentenza n. 275 del 2016 della Corte, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 6, co 2bis, della legge Regione Abruzzo n.78/78,  (Interventi per l’attuazione del diritto allo studio), limitatamente all’inciso «nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa», perché essa condizionava a generiche, insufficienti e indefinite previsioni di bilancio il finanziamento da parte della Regione del 50 per cento delle spese sostenute dalle Province per il trasporto degli studenti con disabilità. In tale circostanza, questa Corte aveva riaffermato la natura fondamentale del diritto all’istruzione delle persone con disabilità, garantito dall’art. 38 Cost. e tutelato anche dall’art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Nella medesima pronuncia, si è poi ribadito che, nell’attuazione di tale diritto fondamentale, il legislatore, chiamato a predisporre gli strumenti anche finanziari necessari alla sua effettiva realizzazione, è tenuto ad assicurare la tutela del nucleo essenziale di tale diritto, che comprende anche il servizio di trasporto scolastico e di assistenza. L’effettiva fruibilità del nucleo indefettibile dei diritti delle persone con disabilità non può dipendere da scelte finanziarie che il legislatore compie con previsioni che lasciano «incerta nell’an e nel quantum la misura della contribuzione» (sentenza n. 275 del 2016). E tali principi, secondo la Corte, vanno ribaditi anche nella presente pronuncia, in linea con la giurisprudenza costituzionale più recente, volta a circondare di adeguate garanzie l’effettività del diritto all’istruzione degli alunni con disabilità fisiche e sensoriali, anche attraverso adeguate dotazioni strumentali e finanziarie. Muovendo dalla considerazione che sulla condizione giuridica della persona con disabilità confluisce un complesso di «valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale» (sentenze n. 232 del 2018, n. 258 del 2017, n. 275 del 2016, n. 215 del 1987), questa Corte ha insistito sulla «certezza delle disponibilità finanziarie» necessaria a garantire i servizi che danno attuazione ai diritti costituzionali (sentenza n. 192 del 2017): servizi che richiedono di essere erogati «senza soluzioni di continuità, in modo che sia assicurata l’effettività del diritto della persona con disabilità all’istruzione e all’integrazione scolastica» (sentenza n. 110 del 2017).

Prosegue, la Corte, chiarendo che alla realizzazione dei diritti costituzionali fondamentali delle persone con disabilità “partecipano, con lo Stato, gli enti locali minori e le Regioni, nel quadro dei principi posti dalla legge […]. Alle Regioni, in particolare, sono affidati sia interventi diretti, sia compiti di disciplina dei modi e livelli qualitativi di erogazione dei vari servizi da parte dei suddetti enti locali” (sentenza n. 406 del 1992).

La partecipazione dei diversi enti territoriali si è modulata diversamente nel corso del tempo e in particolare, negli anni più recenti, l’erogazione dei servizi relativi all’assistenza degli studenti con disabilità è stata interessata dal trasferimento delle funzioni non fondamentali conseguenti al riordino delle Province, avviato con legge n. 56 del 7 aprile 2014 (Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni), e ulteriormente sviluppata dal legislatore nel 2015 in relazione alle funzioni relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali e a quelle connesse al supporto organizzativo del servizio di istruzione per i medesimi alunni (legge n. 208 del 2015).

Dando seguito ai principi sopra richiamati in materia di effettività delle garanzie dei diritti delle persone con disabilità, il legislatore ha sempre assicurato il finanziamento delle funzioni in discorso anche nella fase di passaggio delle competenze dalle Province alle Regioni. Infatti, la legge n. 208 del 2015 ha previsto l’attribuzione alle Regioni di un contributo di 70 milioni di euro per l’anno 2016 per l’esercizio delle predette funzioni. Allo stesso modo la legge n. 232/2016, (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) ha autorizzato “l’impegno e il pagamento per l’anno finanziario 2017 per fronteggiare le spese relative all’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali con lo stanziamento di 75 milioni di euro. Analogamente, ha operato anche la previsione oggi impugnata, che ha stanziato un contributo pari a 75 milioni di euro per l’anno 2018 per la copertura finanziaria delle funzioni di cui si discorre

In tal senso ha operato la sopravvenuta legge n. 145/2018, (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), che incrementa le risorse disponibili di ulteriori 25 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021 e doverosamente assicura allo stanziamento un orizzonte temporale più ampio, utile per un’adeguata programmazione triennale dell’esercizio delle funzioni di assistenza scolastica agli studenti con disabilità da parte delle Regioni.

Le questioni sollevate dalla Regione Veneto si rivelano, dunque, non fondate.

Le disposizioni impugnate dalla difesa regionale rinnovano, in linea con le leggi di bilancio dei due anni precedenti, il finanziamento per l’anno di riferimento, senza alcuna discontinuità e senza pregiudicare l’effettiva erogazione dei servizi che attengono al nucleo essenziale dei diritti delle persone con disabilità: erogazione che deve essere sempre comunque assicurata e finanziata.

In relazione poi alla lamentata illegittimità costituzionale della disposizione riguardante l’entità della somma stanziata, la questione è inammissibile.

Infatti, la giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che l’autonomia finanziaria costituzionalmente garantita agli enti territoriali non comporta una rigida garanzia quantitativa poiché le risorse disponibili possono subire modifiche e, in particolare, riduzioni, purché tali diminuzioni non rendano impossibile lo svolgimento delle funzioni attribuite agli enti territoriali medesimi.

Ciò posto possono essere considerate inammissibili le questioni di legittimità costituzionale in cui si lamenti l’inadeguatezza delle risorse a disposizione delle Regioni, senza puntuali riferimenti a dati più analitici relativi alle entrate e alle uscite. Giova segnalare a riguardo che la giurisprudenza di questa Corte è già intervenuta sul problema della entità delle risorse da trasferire agli enti territoriali assegnatari delle funzioni già spettanti alle Province, ribadendo che il riordino delle funzioni delle Province debba essere accompagnato dal passaggio delle relative risorse umane e finanziarie, puntualizzando che «resta riservata alla legislazione statale la quantificazione delle risorse da trasferire, tenuto conto del costo delle funzioni stesse e delle complessive esigenze di bilancio». La riassegnazione delle risorse, nell’ambito del processo di riorganizzazione, è priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine alle modalità, all’entità e ai tempi, rimesse al legislatore statale, fermo restando che l’assistenza alle persone disabili costituisce un nucleo incomprimibile di un diritto fondamentale e deve essere integralmente finanziata.

Il ricorso da parte della Regione Veneto, chiarisce la Corte, è troppo generico poiché non specifica né l’entità delle risorse in precedenza destinate alle Province e Città metropolitane per lo svolgimento dei compiti relativi all’assistenza per gli alunni con disabilità, né evidenzia la differenza fra quanto riassegnato e quanto trattenuto da parte dello Stato.

Peraltro, il ricorso risulta carente anche perché le lamentate violazioni dell’autonomia finanziaria regionale non sono comprovate da una adeguata analisi complessiva del bilancio regionale. Tali carenze, in ossequio al richiamato orientamento giurisprudenziale, comportano l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale.

In conclusione, con la sentenza di oggi viene ribadita la natura fondamentale del diritto all’istruzione delle persone con disabilità, nonché l’effettiva fruibilità di tale diritto.

Il testo della sentenza della Corte Costituzionale n.83 del 11 aprile 2019

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E. Nadia Delle Side: Avvocato specializzato su invalidità, indennità di accompagnamento, cecità, sordità, indennità di frequenza scolastica, handicap, prestazioni Inps e Inail, danneggiamento da trasfusioni di sangue e vaccinazioni, amministrazione di sostegno, tutela antidiscriminatoria.

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